在“国有”和“私有”站点摇摆的英国铁路


ʱ䣺2019-08-13

  核心提示:英国铁路20世纪90年代的私有化改革告诉我们,具有公益性的铁路等基础设施,私有化不一定就是必然的选项。但在我国,投资巨大的铁路基础设施建设仅仅依靠目前的政府财政加银行贷款的模式也是不够的,有必要引导民间资本进入这一领域。

  今年3月,中国铁路重组实行政企分开,铁道部拆分为国家铁路局和中国铁路总公司。这一消息,引起了英国媒体的关注,也勾起部分英国人有关铁路重组的记忆。

  铁路私有化改革在国际上已有不少先例,以英国最为典型。从世界上第一条铁路正式通车到紧随而来由投资过剩带来的“铁路狂飙”时代,从私有化到国有化,再从国有化到私有化,“铁路运输业发源地”英国的铁路变革历程值得一说。

  在国有化与私有化之间来回折腾的英国铁路,付出了高昂的学费,但也使英国成为欧洲铁路发展最快的国家之一。

  对于我国而言,加快推进铁路体制改革,是适应经济发展大局的客观需要。不过,有人担心,组建公司会不会造成铁路的私有化?铁路到底该不该私有化?或许英国的铁路改革能为我们带来一些启示。

  1825年9月27日上午9时,乔治·史蒂芬逊亲自操纵着“旅行号”列车缓缓驶出位于英格兰东北部小镇达灵顿的车站,周围人山人海,奏乐声、喝彩声不绝于耳,兴奋激动的人们都意识到自己正在见证必然会被载入史册的一幕:世界上第一条铁路正式通车运营。乔治·史蒂芬逊,这位被后世尊为“火车之父”的机车与铁道双料工程师,在英国工业革命的大时代开启了人类运输史上的新时代。

  这个充满朝气与希望的开端,一面是欢呼与荣耀,另一面是令乔治·史蒂芬逊头疼不已的激烈争论。在蒸汽机车出现在铁轨上之前,英国也修建过马拉铁轨的线路,将煤从矿区运送至附近的河流,在1825年以前,已经建成了21条6公里到50公里长度不等的线路,这类线路的建设基本上没有遇到什么阻力。

  然而,乔治·史蒂芬逊勘验的从利物浦到曼彻斯特之间的铁路线遭遇了麻烦,该线路的特许权申请在英国议会里受到了阻碍。这是因为蒸汽机车的出现带来了一些新问题,首先是蒸汽机车能连续不断地将煤转换为动力,使得以这种方式进行长途运输成为可能,那么铁路线就将穿过诸多不同的所有者的土地。其次,最初的蒸汽机车被人描绘为“张着血盆大口,扭着丑陋的身躯,吐着浓烟的怪物,人们认为这种怪兽不仅会鲸吞农民的土地而且会伤害人们的生命”,认为它会吓跑野鸡、狐狸,会使马发疯,它冒出的“含有硫磺的浓重烟柱”会毁坏庄稼。再者,这种新的运输方式明显会对英国此前存在的收费公路、运河构成极有威胁的竞争。于是,处于在利物浦到曼彻斯特线路上的三家运河公司联合土地所有者对在该地建设铁路的申请提出质疑。

  这个时代的英国,能登上政治舞台的大人物们基本上都已经折服于亚当·斯密的经济学,118kj开奖现场开奖记录,信奉“看不见的手”的力量,尽可能避免政府对经济活动的干预,正如曾任英国《铁路时代》总编的塞缪尔·邓恩在1913年所指出的“英国是世界上唯一没有给铁路发展提供过公共资助的重要国家”。在当时的英国,铁路的规划、设计、建设、运营均由私人提出、操作,政府并不干预。之所以需要到议会申请特许权,只是因为在铁路建设过程中涉及到土地征用问题,需要国家权力进行利益平衡。

  乔治·史蒂芬逊的麻烦最终得到了解决,几经周折,英国议会还是授予了利物浦到曼彻斯特铁路的特许权。尽管有人抨击“这一时期的铁路建设是继英国内战之后对私人财产最严重的一次侵犯”,但是这种情况下公共利益原则显而易见的程度,足以使得保守的英国人相信对于土地所有者个人权利的限制是有理由的。

  铁路在速度、价格上具有压倒性的优势,而且不受恶劣天气影响,对于正处于经济腾飞期的英国来说,很难抗拒这种运输方式的诱惑。1830年利物浦到曼彻斯特铁路开通运营,其效益果然不负众望。首先是速度,有人写道:“如此快的速度,使得教授和艺术家们周一还在利物浦作演讲,周二就到了曼彻斯特,周三就可以到达普列斯顿。”乔治·史蒂芬逊1829年发明了“火箭号”,是速度快、噪音小的升级版机车,使得人们对火车刮目相看,不再认为它是一种冒着烟的怪物,乘坐火车出行逐渐成为一种时尚。其次是经济效益,“公司董事预计每天客运人数是450 人左右,但事实上,在1835 年每天的客运量平均达到1500 人次,其年收入总额达到120334 英镑,比预计的六倍还多”,这个数字几乎令英国当时所有的投资者为之疯狂。

  此时的英国,民间已经积聚了相当雄厚的金融资本,铁路的出现为其提供了一个出口。对于即将扑面而来的投资热潮,邓恩写道:“这就是英国的自由放任时代。政府和人民都认为,为使铁路在合理价格上提供良好服务所需要做的唯一事情就是维护竞争”,也就是说政府对此没有进行任何干预或者引导。

  接下来的故事就是“泡沫经济”的乏味重复,1831年获准建设的新线年获准修建的新线年,仅这两年间议会就授权约1000英里的新线路,这比英国当时铁路总里程都要长。这导致的一个直接后果就是地价的猛涨,铁路公司通常要花费超过土地实际价值3-4倍的价格来购买,有的甚至高达十多倍,如此高昂的成本显然是铁路公司无力承担的。结果就是1836-1837 年的第一次“铁路狂飙”,以大多数未完工的铁路陷入困境而告终。

  这一次“铁路狂飙”不仅仅在经济上酿成了危机,而且英国铁路政策上彻底的自由放任模式在实践中也出现了越来越多的问题。

  首先是规划问题。这个时期的英国议会拒绝讨论铁路规划,因为他们相信,私人出于自身利益的铁路规划最终会与公共利益一致。可结果是铁路线的分布很不均匀,大多铁路干线都集中在英格兰的东南部,苏格兰、威尔士以及爱尔兰很少享受到铁路带来的交通便利。原因显而易见,私人不愿意在经济不发达、投资回报有限的地区兴建铁路。私人投资对短期收益的急切追逐使得一张全国性铁路网的形成遥遥无期。

  其次是技术与管理的协调问题。由于官方的不作为,私人公司在修建铁轨时缺乏统一标准,结果是各地区铁路轨距不一,铁路线之间无法顺畅兼容。除此之外,因为缺乏有效协调,当时的英国铁路运行没有统一的时刻表,这无疑给旅客的出行带来了很大的不便。

  再者是安全问题。当时的英国议会坚持政府对铁路的权力应该最小化,坚持通过私人诉讼和社会舆论来强化铁路公司的责任。后果是,一直到1885年只有37%的客运列车安装了符合要求的刹车系统。在1889年造成78人死亡的大北部铁路事故之前,英国议会居然都拒绝立法强制铁路公司在机车上安装刹车系统。

  最后是铁路公益性问题。英国火车上最初没有设三等车厢,铁路公司大多只提供昂贵的一等车厢服务,很少有平民百姓能够承担这种服务的费用。华莱士(Wallace)在1840年向议会报告,他看到“那些诚实、冷静、壮实的穿棉外套的穷汉”被迫支付一等车厢的票价——“这是非常荒谬的事情”。

  1839年在议员詹姆斯·摩里逊的提议下,英国下议院成立了一个委员会来调查铁路问题,尽管只是发表了“两项报告书”,但至少意味着英国人开始认识到对铁路放任自流的做法是有问题的。1840年在西摩尔勋爵的推动下,英国议会终于同意设立铁路监察委员会。但这个委员会遵循的逻辑仍然是“国家可以通过监察地方建设并公之于众的办法来影响公众的意愿,市场的无形之手接下来会发挥作用迫使公司按照公众的利益行事”。

  1844年,后来四度出任英国首相的格莱斯顿时任贸易大臣,他“意识到仅凭私人公司不可能建成完善的国家铁路系统”。在他的努力下,英国议会经过反复的辩论、修改,终于通过了《1844 年铁路法案》。

  格莱斯顿认识到铁路系统应具有公益性,而私人公司追逐利润的天然倾向很难满足公益性的要求。于是在法案上做出了铁路国有化的规定,这在当时的英国无疑是惊人之举。面对极为强大的反对意见,格莱斯顿做出了妥协,延长了购买时限、提高了购买价格。实际上,到了1865 年,也就是法案规定的 21 年期满之后,格莱斯顿试图实行铁路国有化,但是巨额的购买资金使得政府对于国有化望而生畏。

  法案规定了“便宜列车条款”,要求铁路公司必须提供三等车厢服务,还具体规定了服务标准和价格,使得英国的平民百姓能够坐得起火车,这极大地改变了英国人的生活,人们将这种火车亲切地称之为“议会列车”。

  《1844 年铁路法案》虽然尝试着对铁路进行一定的管制,但是自由放任的基调在英国仍然未变,铁路发展依旧以私人投资为主体。1845 年铁路发展重入快车道,议会批准的铁路法案总数不断攀升,到 1846 年达到顶峰,这一年议会批准修建的铁路线亿英镑,这是个空前的数字,之后当然又是“泡沫经济”故事的重演。

  在铁路发展的其他方面,管制开始不断地付诸尝试。1846 年《路轨标准法案》,确定窄轨为全国性统一的轨道标准。1847年建立铁路委员会主要处理关于铁路合并事宜。1853年议会认识到铁路产业在本质上是非竞争的:“天然的竞争领域是新的竞争者有着无限的机会随时进入的领域;只要可能的竞争者数量是确定的和有限的,商人们的联合对他们来说就是很自然的事情。”从此,英国人虽然在铁路国有化上仍裹足不前,但是对铁路管制的必要性有了初步的认识。

  经历几十年的发展,英国铁路开始呈现出垄断的格局。而在世纪之交国际竞争的局势中,英国官方允许、甚至在一定程度上鼓励铁路“卡特尔”的出现,当然铁路委员会也被授予了制定铁路运输价格的职能,以此平衡大公司、小公司与消费者之间的利益。

  20世纪的时代氛围与19世纪大不相同,社会主义思潮在英国激荡,经济上凯恩斯主义大行其道。1945年艾德礼带领工党在大选中取得压倒性胜利,艾德礼政府随即对英国大工业实行国有化,已经在1923年合并的四大垄断性铁路公司在1948 年实现了国有化,由英国铁路局负责运营。此时的英国铁路在高速公路、航空等运输方式的竞争下已经步入颓势,国有化之后情况更加严峻,1955年开始出现运营亏损,之后财务状况持续恶化。理查德·比钦出任英国铁路局首任主席,他举起后来颇受诟病的“比钦大斧”砍掉了亏损的铁路网络,但仍未能挽救英国铁路的前景,旅客客流在20世纪50年代后期到20世纪70年代后期持续下降。

  面对这种困局,1979年出任首相的保守党领袖撒切尔夫人开出的是私有化药方。1993年,英国议会通过铁路改革法案——《1993年铁路法案》。改革的主要内容是网运分离和企业私有化。英国铁路被分解为1个路网公司即 Railtrack,25 个特许经营的铁路客运公司,6 个特许经营的铁路货运公司,3 个车辆租赁公司,13 个线 个机车车辆大修公司,以及其他通信和研究等辅助机构,并通过上市实现股份公众化。这些公司通过合同联系起来,据说需要上百万份合同确定这些公司之间的权利义务关系。

  但是私有化改革以来,在1997-2002短短5年中,接连发生13起严重事故,其中造成重大伤亡的事故有7起,共导致59人死亡,数百人受伤。

  2001年初,Railtrack累计负债已达33亿英镑,同年10月宣布破产并被政府接管,其股票交易也被停牌,随后Network Rail接管了英国的铁路基础设施。Network Rail属于非营利组织的公司性质,英国政府必须对其债务负责,铁路网络在实质上又重新国有化了。

  在运营公司中,拍下东岸干线的National Express公司在2009年以经济危机为由要求减免14亿英镑的特许权费用,遭到了英国政府的拒绝,结果是政府收回经营权,成立了国营公司经营东岸干线。但是目前大部分铁路运营业务仍然是由私有公司承担。

  尽管在国有化与私有化进行了这样的来回折腾,而且其间付出了事故频发和财务成本高企的代价,但是英国铁路状况确实大为改善,目前英国铁路的客货运量比过去50年任何时候都多。2012年英国火车乘客达到14亿人次,英国铁路运营商协会表示:“距离上一次火车旅行如此流行,是90年前了,那时候英国路轨比现在多一倍。”英国成为了当前欧洲铁路发展最快的国家之一。

  英国的铁路发展有其独特的历程,其中的经验教训值得正处于铁路改革中的我们予以认真对待。

  首先,铁路发展应该由国家统一规划。英国铁路史的初期,自由放任的“铁路狂飙”虽然对英国铁路发展的贡献不可磨灭,但当时鼓起的“泡沫”对投资者造成的损失和消耗的社会资源同样令人印象深刻。作为发展中国家所具备的“后发优势”之一就是可以直接去考察各先行国家的铁路发展史,没有必要再通过所谓“试错”找出最优的规划方案。

  其次,政府监管一定要到位。英国官方对铁路的管制可以说是从最初的排斥到不情愿的介入最后到积极的监管,现在英国有铁路监察员办公室和运输部铁路署两个监管机构。当然我们目前面临的情况完全不同,我们所要解决的是如何从管理过于集中的局面过渡到政企分开、权责明确、监管到位的状态。在这个过程中,英国的历程告诉我们不可矫枉过正,对于铁路的运营必须保持有效的政府监管。

  再者,要认识到铁路的公益性。铁路具有一定的自然垄断性,无法实现充分的竞争,面对这一庞然大物,个体消费者必然处于极为弱势的地位。我们看到英国早在一百多年前就以法律要求铁路公司提供价格低廉的服务,在今天英国火车票价格的45%由政府根据当年的零售价格指数来调控。这肯定是值得我们学习的,铁路的市场化改革不能成为火车票价不断上涨的理由。

  最后,铁路的市场化改革不等于铁路的私有化。英国铁路20世纪90年代的教训告诉我们,铁路等基础设施不一定适合私有化,因为私有化之后的短期盈利压力会使得经营主体采取一系列只顾眼前的短视策略,忽视基础设施的升级、忽视运行的安全保障,最后造成效率低下、事故频发的恶果。但在我国,投资巨大的铁路基础设施建设仅仅依靠目前的政府财政加银行贷款的模式也是不够的,有必要引导民间资本进入这一领域。这需要进行制度创新,一方面要让民间资本看到长期稳定的投资回报前景,对他们产生吸引力,另一方面也要避免民间资本的短期逐利冲动对铁路基建造成负面影响。(支点杂志2013年6月刊)